歐盟城市燃氣價格的第三次能源改革

　　上世紀90年代末以來，歐盟歷經三次能源改革，通過統一的改革方案和監管機構，打破壟斷、促進競爭，實施網運分離，形成“X+1+X”產業鏈結構，實現了天然氣管網公平開放，以及上游供應和下游銷售環節充分競爭。在此基礎上，對天然氣管網進行統一價格監管，建立了“管住中間、放開兩頭”的定價機制，有力保障了歐盟燃氣供應，歐盟經驗值得借鑒。

　　全世界幾乎所有工業化國家都曾面臨過以煤為主的燃料結構導致嚴重空氣污染問題，國際經驗表明，提高天然氣消費比重是優化能源結構、擺脫大氣污染的有效途徑。西氣東輸全線通氣十年來，我國城市燃氣邁入天然氣時代，從單純居民生活用氣向居民、工商業、發電、交通運輸、分布式能源等多領域發展，對優化能源結構、改善環境質量、提高城鎮居民生活水平發揮了重要作用。但近幾年國際天然氣價格不斷走高，我國天然氣對外依存度與日俱增，加上定價機制不夠順暢，價格問題已成為產業鏈上下游協調發展、天然氣普及利用的重要瓶頸。

　　與我國資源條件和產業體制類似的歐盟，在借鑒英美天然氣改革模式基礎上，歷時十多年，通過三次能源改革，打破壟斷，促進競爭，形成了一套較為成熟的天然氣定價機制，在天然氣90%依賴進口的條件下，較好地滿足了歐盟經濟發展對於天然氣的需求，也使得終端用戶享受到價格合理的天然氣能源，其經驗和做法值得借鑒。

　　歐盟燃氣改革核心是打破壟斷

　　歐盟天然氣消費90%依賴進口，是全球最大的天然氣進口方。改革前，大型燃氣企業縱向一體化壟斷經營，效率低下，各國之間市場分割嚴重，天然氣供應經常處於緊張狀態。上世紀90年代以后，歐盟學習英美經驗，推行能源改革，其主要措施有：

　　頒布統一法案推進改革，促進歐盟統一大市場的形成。在改革准備期，以1988年通過的“內部能源市場法案”和1994年要求開放勘探和開發領域的指令為標志，歐盟已經明確了“X+1+X”的產業鏈改革目標，即：上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭，中游輸配管網保持自然壟斷，實施第三方氣源的無歧視公平接入。

　　第一次能源改革以歐盟1998年發布指令要求建立歐洲天然氣市場共同規則為標志，核心是推進天然氣管網過境時的第三方准入，促進價格透明化。要求基礎設施在能力有剩余的條件下，允許第三方協商使用，但當時的法、德兩國對此表示強烈反對。

　　第二次能源改革以歐盟2003年發布第二個天然氣指令和2005年發布1775/2005法令為標志，要求所有成員國都建立能源監管機構，對縱向一體化的壟斷能源企業實行強制拆分，要求基礎設施實行監管准入計費，計費標准根據投資/運行成本和適當收益率確定。

　　第三次能源改革以歐盟2009年發布的第三個天然氣指令為標志，要求各國立法增強監管機構的獨立性和監管權力，確定價格改革目標和時間表﹔建立獨立系統運營商(ISO)和獨立輸送運營商(ITO)，使天然氣產業鏈實現網運分離﹔推行無歧視的第三方准入，開放管網投資和運營權。由此，歐盟終端燃氣市場初步形成。例如，原來垂直一體化經營的法國燃氣集團(GDF)經過改革后，現已形成以法國燃氣蘇伊士集團(GDF　Suez)為母公司，以GRTgaz(輸氣公司)、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨立法人的子公司。歐盟通過三次改革，實現了天然氣管網的互聯互通和歐盟統一大市場的形成，供應能力和安全水平顯著提高，氣價保持穩定，市場有序競爭，改革取得成功。

　　改革的核心是打破壟斷，促進競爭。改革前，歐洲燃氣產業鏈結構高度縱向一體化，為打破壟斷，歐盟各國採用了全面結構分拆或建立ISO的做法。前者要求自然壟斷特征的管網運輸公司和競爭性的燃氣生產和銷售公司在組織和會計上分立，后者允許壟斷企業保留管網系統所有權，但管網系統交由獨立運營商管理。燃氣產業鏈分拆遵循“財務獨立-業務獨立-組織獨立”路徑，最終形成各環節相互獨立、彼此競爭合作的格局。結構分拆增加了用戶選擇權，提高了管道服務質量，推動了燃氣定價機制市場化，改革后多個供應商、銷售商與用戶談判博弈，燃氣價格由市場決定，價格更趨合理。管網獨立后，歐盟對管網設施的建設實施了各類資本的開放投資。例如，法國的天然氣管網投資中，法國政府佔比36.7%，銀行等金融機構佔比39.5%，私人投資佔比10.7%，員工持股、保險公司等其他投資佔比約14%。歐盟近幾年能源基礎設施互聯互通進展很快，與其投資開放有很大關系。

　　輸配管網公平開放普遍服務。管網開放對於公平接入和燃氣市場化改革至關重要。歐盟第三次改革的重點就是輸送管網拆分、建立監管框架、提高管網准入。輸配氣公司必須對任何第三方實行公開義務接入(TPA)，不能拒絕任何客戶，也不能與母公司發生關聯交易。

　　建立統一、獨立的監管機構。歐盟實行兩級監管體制：各國監管機構和歐盟統一監管機構(ACER)。前者的責任是制定調整管輸稅率，批准投資計劃和審計周期﹔對違反監管規則的企業進行處罰。ACER的職責為制定歐盟燃氣價格改革的框架和指導原則，推動跨國天然氣市場體系建設，推進各國合作。

　　形成系統科學的輸配氣定價規則

　　通過改革后，歐盟逐漸形成系統科學的輸配氣定價規則。

　　首先，市場格局清晰，終端價格構成合理。改革后，歐盟上游氣源市場和下游消費市場均實現了自由競爭，中游輸氣、配氣、儲氣和LNG接收站等基礎設施市場則受到嚴格監管，形成了“X+1+X”型市場結構和“放開兩頭，管住中間”的定價模式。在終端價格構成中，因歐盟天然氣絕大部分來自於進口，故氣源成本佔去了近五成，配氣成本高於輸氣成本。例如，在法國居民消費氣價中，供應成本佔45%，輸氣成本佔6%，存儲成本佔5%，配氣成本佔19%，市場營銷成本佔9%﹔其他(含稅收等)佔16%。從價格水平看，大工業用戶通常低於商業用戶，民用氣價格最高。法國、希臘、意大利居民燃氣售價較工業都高出50%以上。

　　其次，根據“合理利潤”原則制定燃氣管輸價格。在計算燃氣輸配成本時，除了規定運營支出和投資成本的具體細目，為鼓勵管網建設，還設定了管輸企業的合理資本回報率。根據各燃氣企業報送的輸配氣量，就可以核算出骨干網和支線網的配氣費用。

　　再次，靈活調整燃氣輸配價格。歐盟要求輸配氣價格每四年制定一次，根據運營支出、資本成本和輸配氣量核算。每兩年微調一次，根據物價水平、燃氣管網輸配的技術經濟效率、全社會收入均等原則進行調整。

　　最后，建立了科學系統的價格監管體系。歐盟和各國能源監管機構具體負責燃氣價格改革，一是制定了明確的成本和價格核算方法﹔二是建立了統一的輸配量計量規則，要求統一使用“輸入/輸出”方法﹔三是形成了科學的價格調整機制，綜合通貨膨脹、企業技術進步、鼓勵管網投資等因素對價格進行定期調整﹔四是建立了全面透明的信息披露制度。